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山东史志事业发展规律探索
关于《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》贯彻落实情况的调研报告 (2007年8月)
来源: 作者:山东省地方史志办公室 浏览次数: 发布时间:2009-04-17 15:25:23 更新时间:2009-04-17 15:25:23
    为进一步推动国务院《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》的贯彻落实,今年下半年,国务院法制办公室和中国地方志指导小组将联合对《地方志工作条例》贯彻落实情况进行检查,省人大常委会也将对《山东省地方史志工作条例》进行执法检查。为以扎实有效的行动和实实在在的效果迎接两次检查,最近,我们组成调研组,集中两个月的时间,深入全省17市35个县(市、区),对两个《条例》的贯彻落实情况进行了检查调研。这次调研的重点是《条例》学习宣传情况,第二轮修志进展情况,地方综合年鉴编纂情况,地情文献库和地情文献网站建设情况,读志用志工作开展情况以及各级史志机构编制、人员、经费落实情况。现将主要情况报告如下:
    一、贯彻落实两个《条例》的基本情况
    (一)《条例》学习宣传贯彻措施扎实有效。两个《条例》颁布实施一年多来,全省各级政府和史志机构立足于建立《条例》学习宣传长效机制,普遍举办了学习两个《条例》培训班,促使广大史志工作者进一步领会《条例》精神实质,掌握规范性要求。同时为进一步巩固扩大宣传效果,采取召开学习宣传《条例》座谈会,举办学习《条例》知识竞赛及优秀理论文章评比活动,充分利用各种媒体宣传史志工作在《条例》指导下取得的成果,在重要地点悬挂《条例》宣传条幅,举办史志成果展览等多种形式,使各级各部门、社会各界和广大群众进一步了解两个《条例》和地方史志工作,充分展示两个《条例》颁布实施以来史志事业发展的新气象,形成全社会关心支持地方史志工作的新局面。济南市在当地党报上举办《条例》知识竞赛,收到答卷近3000份,扩大了《条例》和史志工作的社会影响;青岛市、淄博市、烟台市、潍坊市、泰安市等地的史志部门与法制部门联合举办培训班,进行大规模的人员培训,并为考试合格人员申领了行政执法证;烟台市、日照市、滨州市、临沭县、阳信县将《条例》内容列入了普法教育和考试内容,进一步增强了学习宣传《条例》的力度;烟台市福山区、枣庄市薛城区、宁阳县在媒体上开设了学习《条例》栏目,并举办了《条例》宣传月活动,收到了很好的效果。
    为切实推动两个《条例》的贯彻落实,各级人大以及政府督查、法制、史志部门普遍加强了对两个《条例》学习宣传、贯彻落实情况的监督检查。潍坊市、济南市天桥区人大对贯彻落实《条例》情况进行了执法检查,并及时向政府通报情况,要求对存在的问题认真加以解决;青岛市、日照市、滨州市组织了大规模的政府督查活动,对照《条例》规定,对各单位存在的问题和整改提出明确要求,有力地促进了史志工作的健康开展。
    各级史志机构也按照《条例》规定,逐渐开始进行执法探索。多数史志机构按照政府法制部门的要求进行了行政执法梳理,明确了执法行为、执法主体、执法依据和执法程序。烟台市制定了《第二轮志书审批办法》,临沂市设计了《志类书籍编纂出版审批表》、《备案表》,菏泽市制定了《志书管理办法》,加强对地方志书编纂出版的管理;青岛市黄岛区、东营市河口区、利津县、日照市东港区制定了《条例》实施细则,进一步规范史志工作行为;滨州市有7种已出版的基层志书补办了备案手续;滕州市根据《条例》规定及时处置了一起未经审核备案擅自出版地方志书的事件。
    (二)第二轮修志稳步推进。全省各级各部门高度重视第二轮修志工作,普遍将修志工作纳入国民经济和社会发展“十一五”规划,写入政府工作报告,同时制定一系列规章制度,大规模培训修志人员,保障了第二轮修志扎实有序开展。青岛市采用修志工作协作组形式整体推进第二轮市志编修,并对供稿单位实行绩效考核,使整个修志工作协调有序进展;东营市采取试点先行的办法,每年在所属县区抓3~5个单位进行试点,以先进带动后进;威海市连续两年将市志编修工作纳入市直部门业务工作目标考核,加强了对市志供稿工作的约束;枣庄市、菏泽市实行定期督查制度,对市直单位和各县区修志进度整体调度,分析修志工作进展形势,集中解决存在的主要问题。这些措施的实行,促进了全省第二轮修志的快速、协调发展,截至目前,《山东省志》90%的承编单位进入业务编纂阶段,市县志按照《条例》规定达到续修年限的全部启动,全省已编纂出版市级志书1部,县级志书13部,整个工作继续走在了全国前列。
    由于地方志不是一般的地情资料,而是代表党和政府编写的大型资料性文献著作,不仅具有资料性、学术性,而且具有政治性,一旦成书出版,还有政策性,所以《条例》突出强调志书的质量问题,很多条文都对志书质量提出了明确要求。为进一步提高志书质量,各级各部门按照《条例》的规范性要求,在提高志书质量上下功夫,做到质量、进度一起抓,进度无条件服从质量。泰安市出台《志稿审查验收规定》,滨州市制定了《第二轮修志总纂至出版基本流程》,将质量意识贯穿到修志的每个环节;宁阳县将志稿向社会发布,实行有奖改错;昌乐县根据工作人员特长,创造了语言、校对、数字、统稿“四线工作法”,大大提高了志稿编辑质量;高唐县加强第二轮修志理论研究,探索工作规律,为提高志书质量打下了坚实基础。从检查调研的情况看,各级各部门都在提高志书质量上下大力气,力求突出地方特色和时代特征,在工作方法和编纂手段上有所创新,志书和志稿质量较首轮修志有了较大提高。
    在第二轮修志热潮的影响下,各级各部门还积极开展了基层修志工作,编纂出版了一大批部门志、乡镇志、街道志、社区志、村庄志。威海市委、市政府发出关于编修基层志的通知,所属市(区)党委、政府根据各自情况及时转发,对基层修志工作提出更加明确的要求;泰安市政府下发了积极推进基层修志工作的通知,并专门制定了基层修志规划;宁阳县有30多个基层单位建立了修志机构,专职人员近200人;滕州市、利津县、新泰市、陵县等地基层修志工作也是蓬勃开展,成果丰硕。通过大规模编修基层志书,锻炼了修志队伍,充实了地方史志资料,丰富了志书的类型,也为各级史志机构进行执法探索创造了有利条件。
    (三)地方综合年鉴编纂水平不断提高。两个《条例》都明确将年鉴纳入地方史志范畴,有力推动了各级各类年鉴尤其是地方综合年鉴工作的开展。目前全省各级地方综合年鉴均由政府主持、史志机构负责编纂,是全国第一个实行年鉴工作全部由史志部门管理和编纂的省份。全省17市全部编纂出版综合年鉴,县级综合年鉴编纂出版数量显著增多,出版周期逐步缩短,很多县(市、区)形成了一年一鉴的工作模式。东营市及所属县区全部按年度编纂出版年鉴,实现了当年启动、当年出版的良好局面。威海市、淄博市、泰安市着重提高年鉴质量,连续获得全国编校质量一等奖,泰安市政府还专门下发了做好年鉴编辑出版工作的意见,提出了“编印工作规范化、综合条目格式化、专题条目典型化、表现形式多样化”的要求。济南市适应信息化时代要求,《济南年鉴》附增随书光盘,极大地方便了读者使用。济宁市、临沭县的年鉴首次采用了全彩印的形式,提高了审美效果和收藏价值。青岛市黄岛区、汶上县、郯城县等地积极创造条件开展年鉴工作,编辑出版了首部综合年鉴。
    在做好传统年鉴工作的同时,各级史志机构还立足于创新年鉴服务形式,对已占有的年鉴资料进行浓缩、提炼、补充,编纂地情手册,形式活泼、信息量大、便于携带、实用性强。如《河口区情》、《利津县情手册》、《平阴县情手册》等,深受读者喜爱。
    (四)地情文献库和地情文献网站建设成效卓著。各级政府和史志机构按照《条例》要求,加大地情文献库、地情文献网站工作力度,有力地推动了史志成果服务载体的建设。
    一是各级方志馆建设稳步推进。建设数量不断增多,馆藏更加丰富。目前全省市级方志馆已建成7个,规划建设的3个,县级方志馆(室)已建成30个。青岛市及黄岛区的方志馆(新馆)已进入调研、选址阶段,前期资金足额到位;泰安市在建成市级方志馆后,又在国民经济和社会发展“十一五”规划中明确提出“到2010年,实现县市区都有地方志馆的目标”;淄博市把方志馆建设列入文化大市建设和新区文化中心规划,规划面积1500平方米;东营市政府决定将方志馆与博物馆、国民经济规划展览馆组合建设,并按照志书特点规划成若干特色馆。在加强基础建设的同时,各级方志馆充分发挥读志用志平台作用,充实馆藏书籍,加强服务功能,滨州市方志馆开发出了方便快捷的管理软件,极大提高了服务效率;烟台市方志馆发挥坐落于风景名胜区的优势,连续举办地情展览,扩大了社会影响。
    二是地情文献网站建设和管理得到加强。经过几年来的大力推动,全省市级地情网站已全部建成,县级地情网站建成113个,目前已建成的网站内容不断丰富,升级改造工程逐步展开;未建成地情网站的地方正抓紧制定计划,加快建网进度,全省地情网站工作开始从以建设为重点向建设、管理、利用并重转变。淄博市将地情网站升级改造纳入政府重点工程,形成了整体风格统一、地域特色各异的全新地情网站群;东营市不断探索地情网站自我循环发展模式,取得了良好的社会效益和经济效益;泰安市制定了地情网站维护、管理、使用规定,保障了地情网站安全规范运行;莱芜市利用地情网站平台创办了网络版《莱芜古今》,进一步丰富了网站的表现形式和服务功能。
    (五)地情研究和读志用志成果丰硕。两个《条例》将开展地情研究、开发利用地方志资源、为公众读志用志提供服务列入各级史志机构的基本职责和任务,在法律上确立了读志用志工作的地位。各级史志机构利用自身优势,大力开展地情研究和读志用志工作,积极为当地经济建设和社会发展服务,取得了丰硕成果。临沂市史志办大力开展“望族文化研究”,成果多次被世界性宗亲活动和望族文化联谊活动采用,极大促进了当地招商引资工作;聊城市史志办编纂出版了《聊城旧县志点注》,将清康熙年间的《聊城县志》、光绪年间的《聊城县乡土志》、宣统年间的《聊城县志》一并校注整理,深化了地情研究,促进了当地文化事业的发展;阳谷县史志办立足蚩尤文化大做文章,提高了地方知名度;烟台市的《11.24特大海难纪实》、《抗击非典型性肺炎文献辑存》,枣庄市的《历史人物志》、《泉志》,利津县的《商业史话》,庆云县的《商贸发展简史》等一大批地情资料也在地方文化建设中发挥了重要作用。为进一步强化地方志的服务功能,各级史志机构推出了一批水平较高的“资政”论文,如淄博市博山区的《旅游兴博时不我待》、高青县的《关于整合资源、振兴高青经济的八条建议》、郯城县的《关于郯城农业结构调整的战略性思考》等,受到党委政府的高度重视,不同程度地成为了领导决策的依据。为进一步推进读志用志工作深入开展,各级政府和史志机构也采取了有力措施,如潍坊市政府专门下发了加强读志用志工作的通知,对读志用志工作提出了具体要求;济宁市任城区开展了“读志用志、识志兴区”活动,取得了显著成效。
    (六)各级史志机构建设不断加强。随着《条例》学习宣传和贯彻落实的逐步深入,各级政府和社会各界对史志工作的认识不断提高,长期困扰史志工作健康开展的机构和经费问题得到明显改善。
    一是各级史志机构得到加强。市级史志机构全部为隶属市政府或政府办公室的一级事业单位,县级史志机构多数为独立设置,其他或设置在政府办公室,或与党史研究室、档案局等合署办公,机构规格多为政府直属的一级事业单位;专职修志人员编制数量有一定增加,年龄层次、知识结构趋于合理,素质普遍得到提高。济宁市调整了史志办的职位设置,所属兖州市、鱼台县、梁山县恢复设置了正科级史志机构;滨州市在各单位编制普遍压缩的情况下,专门为史志办增加了编制;胶南市为更好履行《条例》赋予的职责,及时将史志办升格为正科级单位;聊城市、郯城县从大学毕业生中选拔优秀人才充实到史志机构,增强了力量,改善了年龄结构。
    二是各级对史志工作的经费投入逐步增加。绝大多数地方都能按照《条例》的要求将史志经费列入同级财政预算,保证及时足额到位并逐年增加。除此之外,各级政府还普遍在正常的业务、办公经费外为史志工作设立了专项经费,加大基础设施建设力度,保障了工作的顺利开展。利津县、莱阳市今年修志工作专项经费分别达到36万元和68万元。
    三是各级史志机构自身建设不断加强。按照“外树形象、内强素质”的要求,各级史志机构采取多种措施,在自身建设上狠下功夫,努力把各级史志机构建设成为学习型、发展型、服务型、文明型的“四型”机关。济南市史志办大力开展和谐创建活动,举办了一系列丰富多彩的活动,取得明显成效;青岛市史志办在机关内部切实加强作风建设,有力地促进了工作开展;泰安市史志办内部建设成绩突出,连续两年被评为文明机关。通过各级史志机构的共同努力,目前全省史志系统政令畅通,凝聚力、向心力、竞争力和战斗力显著提高。
    二、贯彻落实《条例》中的主要问题
    (一)《条例》学习宣传的深度和广度还不够。首先是有的地方对学习贯彻《条例》的长期性、艰巨性认识不足,存在着“一阵风”的问题,没有形成《条例》学习宣传的长效机制,使得《条例》在社会上的关注度、认知度还不够高。其次是有些地方史志工作者学习《条例》的效果不理想,依法行政的意识和能力较弱。第三是有些地方和部门的领导同志对《条例》认识不足,对史志工作重视不够,影响了史志机构的建设和修志工作的顺利开展。
    (二)史志工作领域的执法探索亟待加强。《条例》颁布实施后,各级史志机构逐渐开展了一些执法探索,但绝大多数限于规范系统内的业务行为,对于社会违法修志行为和不落实修志保障条件的行为缺乏约束手段,这方面的执法探索亟待加强。
    (三)史志机构还不够健全和完善。部分史志机构不能很好地适应工作要求,有待于进一步加强和完善。有些地方史志机构规格太低,工作人员政治待遇得不到保证;有些地方史志机构在岗人员未达到编制人数,空编现象严重,修志力量薄弱;有些地方史志机构与合署单位编制混用,编制被挤占、人员被抽调现象较为严重;有些地方史志机构工作人员年龄结构、知识层次失调,大部分是兼职、借调、返聘人员,人员老化问题突出,缺乏真正能胜任工作的专业人才,甚至个别条件差的地方,没有专设机构,没有在编人员,工作比较被动。
    (四)经费短缺的矛盾仍然比较突出。个别地方至今尚未将史志工作经费列入财政预算,资金拨付随意性大;有些地方虽然列入了财政预算,但预算经费严重不足;有些地方史志机构办公经费达不到政府按人数确定的数额,更没有相应的专项业务经费。特别是地方综合年鉴的编纂出版经费短缺严重,个别地方甚至没有年鉴印刷出版经费,需要通过发行等渠道筹集。
    (五)第二轮修志工作进展不平衡。第二轮修志工作是目前全省各级史志机构的主体业务工作,但进展还不平衡。工作开展好的地方,措施得力,经费充裕,志书高质量出版;工作开展差的地方,工作停顿,资料散失,甚至有些按照《条例》规定达到续修年限的地方和单位至今尚未启动第二轮修志工作。
    三、进一步贯彻落实《条例》的建议
    (一)建立《条例》学习宣传长效机制,提高全社会对史志工作的认识。建议各级政府史志、法制部门进一步加强《条例》培训力度,开展全员培训工作,并为符合条件者颁发执法证。充分利用执法证换发的时机,定期组织对持证人员的考核,进一步巩固学习效果,提高依法行政能力。突出《条例》宣传重点,对系统内部重点宣传《条例》对史志工作者的素质、行为要求,对各级领导重点宣传《条例》对史志工作保障措施的规定,对社会重点宣传公民对史志工作应尽的义务和享有的权利,提高宣传效果。坚持将宣传《条例》与宣传史志工作相结合,在深入宣传、广泛宣传和持久宣传上下功夫,提高社会各界对史志工作的认识,真正形成全社会关心支持史志工作的局面,推动我省史志工作在规范化、法制化的轨道上不断发展。
    (二)依法加强史志机构建设,保障经费投入。一是建议各级政府进一步健全史志机构,理顺机构关系,未专设机构的要抓紧设立;进一步充实人员,没有编制的要尽快确定编制,编制人数不满的要足额补充,编制人数不能满足工作需要的要适当增加编制。当前建议以实施《公务员法》为契机,将各级史志机构纳入参照公务员法管理的单位,更好地发挥史志机构的执法监督职能。二是建议加强对史志工作经费列入财政预算情况的监督检查,促进未将史志工作经费列入财政预算的地方抓紧落实;适度增加专项经费预算额度,保证各项业务工作协调发展;进一步加强各级史志机构的基础设施建设,保障必要的基础设施条件,为史志工作提供良好的发展环境。
    (三)尽快制定《条例》实施办法,进一步规范史志工作。各级史志机构要结合自身实际,找准突破口,积极开展执法探索,积累经验,加强沟通,争取在各级人大支持下稳步推进《条例》实施办法和实施细则的制定工作。《条例》实施办法的制定要立足于将原则性的规定进一步细化,形成一系列操作性更强的配套规章,促进《条例》的贯彻实施。
    (四)加大执法和监督力度,保障《条例》全面贯彻落实。建议以省人大执法检查为契机,积极推动各级人大将《条例》贯彻落实情况列入执法检查计划,依法加强对史志工作的监督检查。建议各级政府加大对史志工作的督查力度,突出重点,推动修志保障条件的落实和第二轮修志工作的协调进展。将法律手段与行政手段有机结合,形成推动《条例》贯彻落实的合力,促进全省地方史志事业全面、协调、可持续发展。
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