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地方志工作法治化探究
来源:山东省枣庄市山亭区地方史志办公室 作者:张 晨 浏览次数: 发布时间:2013-05-16 11:18:47
  摘 要:地方志工作法治化要经历“方志法制”和“方志法治”两个阶段。随着方志实践发展,地方志工作法治化的基本内涵也应由“依法修志”转型为“依法治志”。“方志法治”和“依法治志”着眼于社会主义新方志事业,力求通过方志事业管理工作体制机制创新来实现地方志事业新局面。
关键词:地方志;法治化;“依法治志”;方志执法;方志事业管理;方志法治

  一、地方志工作法治化的发展进程——从“方志法制”到“方志法治”
  自2006年国务院《地方志工作条例》颁布施行以来,我国各地大都进行了相关行政法规的配套制定与实施。从制度权威和合法性基础来看,《地方志工作条例》是地方志工作的制度基础和根本依据,他体现着地方志事业的发展规律,决定着地方志事业实践的发展趋势,同时也决定了地方志工作的重要环节和努力方向。从地方志法律法规体系的构成来看,以《地方志工作条例》为“基本法”,各地方根据“基本法”制定的地方志行政法规占据了绝大多数,地方志法律制度体系的建构不断完善,相关配套制度建设也不断跟进,为社会主义新方志事业发展提供了充分的制度依据和良好的制度平台。
  在方志法制建设时期,地方志法律规范数量的增加和覆盖面的扩大是主要特征,各地的地方志行政法规正在经历从无到有的过程,地方志行政法规的制定施行确立了地方志工作的法律地位和法律属性。从地方志工作的“法律身份”来说,地方志工作是依法而为,任何组织、机构和个人均无权破坏、干涉和影响方志部门按照法律规定开展地方志工作,否则将会受到相应的纪律惩处和法律制裁。在方志法治阶段,地方各级政府是开展地方志工作的主体,其地方志部门是地方志工作的执行机关和承担主体。地方各级政府及方志部门根据行政法规授权和政府内部分工与职责安排成为本地区地方志工作的法律主体,承担开展地方志业务、保护地方志资源、维护自身地方志主体地位和权益等方面的工作。当任何组织、个人破坏地方志资源、影响地方志工作时,作为法律主体或承担主体地位的政府及地方志部门必须依法履行职责、严密保护地方志资源、切实维护开展地方志工作的良好环境和优势资源,甚至在必要时,要以法律主体地位向侵权人提起相关法律诉讼和仲裁,进行必要的地方志权利维护工作和适当的地方志利益补偿。
  地方志工作纳入法律规范体系,成为法律规范所重视和调整的社会关系和社会领域,这与日益发展的方志实践密不可分。2500年的地方志编修史,9000余部流传下来的地方志,说明地方志编修是中华民族的优良传统、地方志是中华文明的璀璨明珠。社会主义新方志事业尤其是第二轮修志工作开展以来,我国方志部门专职从事地方志编修及管理人员已超过2万人、参与修志的专兼职人员达10万人,出版志书6000余部,编纂出版专业志、部门志等2万余部,出版年鉴2000余种,列入第二轮修志规划的各级志书3365种,并且在方志实践中,形成了“淡泊名利、甘于寂寞、锲而不舍、一丝不苟、爱岗敬业、无私奉献”的方志人精神。地方志工作的迅速发展推动了地方志工作进入法制化轨道和法治化发展。
  地方志工作法治化要经过“方志法制”和“方志法治”两个阶段,地方志工作法治化的内涵也包括“方志法制”和“方志法治”两个方面的价值。具体而言,“方志法制”建设包括地方志法律制度和地方志工作内部规章制度两个方面的内容,一方面是以《地方志工作条例》为根本、以各地地方志行政法规为基础建构的地方志法律规范体系,另一方面是根据地方志工作实际和地方志发展需要制定的行业性、专业性、领域性的地方志系统的内部规章制度,比如“一纳入和五到位”制度、评稿会制度、志书审查验收制度、资料报送制度、第二轮修志的“24条”(《关于第二轮地方志书编纂的若干意见》)和规定志书质量的“50条”(《地方志书质量规定》)等。这是地方志工作法治化的初阶阶段,同时也是地方志工作法治化的基础性内涵。在“方志法治”建设阶段,地方志工作被赋予了更多内涵,这既是机会,也是挑战,同时是新时期地方志工作的跨越和提升阶段。
  二、地方志工作法治化的基本内涵——从“依法修志”到“依法治志”
编修地方志是地方志工作的本职业务,确切的说,是一种专业技术工作。基于此,国家对于地方志工作的管理和调控是指导定位,即对地方志编修专业技术工作的“指导”。所以,在认识上,通常认为“依法修志”是地方志工作法治化的主要内涵。而现实工作中,国家层面对于地方志工作的“指导”显然不会局限于此,他更深刻的定位应当是“领导”而非指导。以此为视角转换,以社会主义新方志事业为考察对象,我们发现,“依法治志”的地方志工作法治观亟待确立。
  “依法修志”以地方志编修工作为基础,而“依法治志”立意于社会主义新方志事业。在新时期,确立“依法治志”的地方志工作法治观极其重要。它不仅包含了“依法修志”的功能需要,而且还体现了社会主义新方志事业“依法治志”的发展趋势和时代要求。从性质和内容上说,“依法治志”是对“依法修志”的超越和完善。传统上,地方志工作把“志(三级志书)、库(数据库)、馆(方志馆)、鉴(年鉴)、用(服务开发)、刊(方志期刊)、网(地情网站)、会(地方志学会)、研(理论研究)”作为全部内容,而方志实践发展过程中,也出现了除上述九个方面以外的工作内容,比如地情课题调研、地方城市文化形象宣传、地方党委政府决策咨询以及相关党刊政刊内参方面的信息编写等。所以,从地方志实践角度看,“依法治志”更能体现社会主义新方志事业的发展规律和国家社会主义文化体制的定位。从编修方面的业务管理(“依法修志”)到新方志事业的体制管理(“依法治志”),既是国家层面地方志工作着力点的转移,也是地方志工作法治化发展的历史趋势和时代发展的必然要求。“依法治志”的内涵是地方志工作在“方志法治”阶段的主要内容和发展特征。
  首先,从“依法修志”到“依法治志”是社会主义新方志事业科学发展、科学实践过程,是随着地方志工作实践发展而持续深入推进的过程。地方志工作有了法律规范的制度保障性和方志系统专业指导规范的技术保障性,是国家政治和科技文化战略的重要组成,非因重大特殊情况,地方志工作不得中断停止。其次,“方志法治”阶段仍然主张“修志”的重大基础性地位,“治志”工作依然以“修志”工作为逻辑起点。“修志”是前提和基础,没有“修志”,自然没有“治志”。“修志”既是方志系统专业性规范性指导的对象,也是社会主义新方志事业体制管理的对象。再者,“依法治志”是“方志法治”阶段的发展特征,更加强调地方志事业的领导地位和法律主体地位。方志工作部门除了“编修”层面上的主体地位以外,还应包括地方志权利权益方面上的法律主体地位,即代表国家和人民承担维护地方志权利权益。这就要求方志工作部门坚持立意“官修”的本质内涵和基本特征,从重“修”轻“官”到重“修”兼顾重“官”,承担领导主体责任,履行法律主体义务。最后,在某种程度上,“治志”的现实需要能够极大推动方志工作部门改革,推动建立“四型”即“学习型、研究型、创新型、服务型”方志工作部门。“治志”是一个在既定国家政策和战略视野下的摸索过程,既可以借鉴法学、公共管理、统计学、经济学等学科的基本原理和基本原则扩展思路和视域,也可以借鉴党史工作、图书馆工作、博物馆工作、档案工作及高等学校、研究院所等机构的科研管理工作和其他形式的文化事业项目或文化产业公司的管理模式和发展经验。另外,“治志”更是地方志工作组织管理体制机制的创新,它可以解决方志实践发展过程中出现的很多问题,比如志书承编主体出现多元化现象以后,方志工作部门如何改变传统的管理机制继而进行有效的组织管理。
  三、地方志工作法治化的重要内容——方志检查、方志执法与方志事业管理
  我国业已形成“党委领导、政府主持、各级地方志编纂委员会及其办公室组织实施”的修志体制。在“治志”视域下,应当如何创建符合社会主义新方志事业发展规律和适应当前地方志工作实践发展的治志体制是一个宏观的顶层设计问题,我们先借以探讨地方志工作法治化的几个重要内容来阐述高级阶段即“方志法治”阶段的价值内涵。
  (一)方志检查
  方志检查,又称为方志监督检查,是指地方志系统内部进行的地方志工作监督检查,它无需经过受检查单位或个人的允许,是一种行政权力保障实施的监督检查活动。据此,方志行政主管单位派出的方志检查人员应当具有一定的行政权力能力和行政行为能力,应当是以相关主管单位名义进行的不同于方志编修指导的行政监督检查行为。而方志编修指导工作有很大的可探讨空间和不受行政权力约束范围,受指导单位可以跟指导单位通过沟通、协调、磋商等方式进行“指导意见”的调整和变更。不同于方志编修指导工作,方志监督及检查工作可以依据行政权限和职责范围对受检单位或个人提出鉴定性结论或针对某一问题的指示等具体行政行为。受检单位或当事人不得以任何借口和任何理由推脱责任、阻碍行政命令的贯彻执行,也不得随意变更行政命令的内容、方式和时间进度。总的来说,方志编修指导工作更强调“共识”,是对方志编修专业技术业务的指导性工作;方志监督检查工作更强调“行政命令”,是对方志事业管理的领导性工作。从“指导”到“领导”,从“依法修志”到“依法治志”,真实反映了新时期地方志编修工作和地方志事业管理工作的高度融合和统一。方志检查工作常态化,正是“方志法治”和“依法治志”的应有之义。
  (二)方志执法
  方志执法,又称为方志行政执法,是方志部门行政权力在方志日常工作过程中的运用。方志部门中具有行政执法权的工作人员,依照行政法规授予权限,或受行政领导的指派或依据相关程序启动方志行政执法活动。方志行政执法作为行政执法的重要组成部分,是国家行政权力运作的结果和政府行政权威的体现。新时期法治环境下,方志行政执法既要坚持方志实体法原则与方志程序规定相统一,又要尽最大努力做到执法公正、程序透明。从方志行政执法主体角度分析,①方志行政执法要依据相关法律法规规定和方志行政执法权限进行;②方志行政执法人是具有行政执法资格的主体,其行政执法活动代表特定的方志行政执法机构或方志法律主体;③在方志行政执法过程中,要最大限度保护受检单位或个人的合法权益,确保执法活动不伤害其正当合法权益;④创造有利于受检单位或个人主动参与、积极配合方志行政执法活动的环境和条件,确保受检单位或当事人最充分的参与和最积极的配合;⑤严格依照方志行政执法程序,提高方志行政执法效率,增强方志行政执法的社会效益。以当前方志实践成果来看,方志行政执法实践仍需要“方志法制”之不断完善,需要进一步的方志实践成果来推动方志行政执法实践。
  (三)方志事业管理
  方志事业管理是“依法治志”的核心命题,也是“方志法治”工作的基本立意和主要范畴。地方志工作的长足发展,地方志事业新局面的开创,都要靠科学的方志事业管理体制机制。由于这一命题的宏观维度和深刻蕴涵非一时一人之力所能开启,现仅以“责任主体和领导机制”、“评估考核和奖励机制”以及“人才培养和梯队建设”三个方面来做一探讨。
  首先,责任主体和领导机制。方志事业管理主要负责人一般由本单位、本部门方志事业管理水平高、方志编纂经验丰富、熟悉本地历史文化精粹精华和对现时地情掌握透彻的同志担任,他理应成为方志事业管理工作的第一责任主体和主要领导主体。其次,评估考核和奖励机制。为提高方志事业管理工作的效率和效益,加强规范性,提升竞争性,确立方志事业管理评估考核和奖励长效机制。方志事业管理工作被列入考核评价范围,能够激发各地区方志事业管理工作你追我赶、彼此竞争,促进形成创先进争优秀、互动有益的局面。最后,人才培养和梯队建设。在方志事业管理工作中,人才是决胜因素。方志事业管理工作作为一项高密度、高效能的智力劳动,需要高品德素质、高智力水平、高本领能力的同志运用其聪明才智进行创造性的工作。实践告诉我们,对于方志事业管理人才的培育、培养极其重要。方志事业管理工作的现实发展,需要一支能力配备科学合理、专业结构均衡的方志事业管理人才队伍,尤其需要新生力量——在政治觉悟与思想修养、学历水平与知识结构、思维能力与智能结构、心理素质与个性等内在要素优秀的方志事业管理梯队人才补给。


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